Забрати не можна залишити? Або Як Громаді захистити своє право на землю. – «Голос України», № 14 , 27 січня 2016 року

Забрати не можна залишити?

або Як громаді захистити своє право на землю

//Голос України. – 2016.01.27. – № 14

Останнім часом ми стаємо свідками судових процесів, у яких розглядаються спори про повернення в державну власність того чи іншого майна. Земля, ліси, узбережжя річок та озер, пляжі... У переважній більшості випадків такі судові провадження ініціює прокуратура, заявляючи, що майно незаконно перейшло в приватні руки. Натомість відповідач, як правило, апелює: він купив землю в попереднього власника і сам закону не порушував, то чому має віддавати своє майно? На чиєму боці правда, намагалися розібратися головні редактори газети «Голос України» Анатолій Горлов та юридичного журналу «Право України» Олександр Святоцький, запросивши до розмови Голову Верховного Суду України Ярослава Романюка.

— Ярославе Михайловичу, судові процеси, в яких прокуратура домагається витребування певного майна (як правило, землі) з володіння приватної особи, щоб повернути це майно державі, — непоодинокі. У цих справах стикаються протилежні інтереси, а людям, які не є юристами, досить важко зрозуміти хто правий — прокурор чи відповідач. Чи існує якась універсальна формула для розгляду таких спорів?

— Справді, такі спори, як ви назвали, трапляються нерідко. Останнім часом вони досить часто привертають увагу суспільства та широко обговорюються — і під час судового розгляду, і після його завершення ухваленням судового рішення. Це, власне, нормальний процес, адже вимоги прокурора фактично спрямовані на захист прав не так держави, як суспільства. Йдеться насамперед про землю, ліси, прибережну зону водойм, якими користувалися громадяни, населення міст і сіл, до того моменту, коли такі об’єкти перейшли в приватні руки. Конструкція правового конфлікту, як правило, типова. Прокурор звертається до суду з позовом в інтересах держави чи якоїсь територіальної громади та просить повернути у державну чи комунальну власність певну земельну ділянку, витребувавши її у фізичної особи чи підприємства. Прокурор зазначає, що земля свого часу вибула з державної чи комунальної власності незаконно, та наводить різні підстави. Це може бути й перевищення повноважень органом виконавчої влади або місцевою радою, і зловживання владою, і порушення формальної процедури підготовки матеріалів, і відверте вчинення злочину, наприклад, підробка документів.

Але такі справи ріднить спільна обставина — особа, яка першою оформила на себе землю в приватну власність, продає її іншій людині. Досить часто «ланцюжок» договорів ще довший — земля продається й купується кілька разів. І коли прокурор заявляє позов до суб’єкта, який останнім одержав земельну ділянку у володіння, позиція відповідача цілком прогнозована і зрозуміла — він бо діяв добросовісно, купив землю з додержанням усіх необхідних процедур, до порушення закону органом державної влади не має жодного стосунку, тому й повертати землю не повинен.

Мушу зауважити, ці справи не є простими, оскільки немає, так би мовити, універсальної формули для їх вирішення. Поясню — чому.

Наше українське законодавство, зокрема йдеться про статтю 388 Цивільного кодексу України, дозволяє витребувати майно навіть у тієї особи, яка сама не порушила закону при придбанні майна (у так званого добросовісного набувача). Варто лише встановити, що майно вибуло з володіння первісного власника поза його волею, і не має значення, скільки договорів було укладено після того, щоб майно в кінцевому результаті опинилось у особи, яка володіє ним на час звернення до суду з позовом первісного власника.

Проте Україна, як усім нам відомо, є членом Ради Європи, й зобов’язана виконувати не тільки свої закони, а й дотримуватися норм європейського права. Насамперед це Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод, яку Україна ратифікувала ще 17 липня 1997 року. Питання захисту права власності врегульовано статтею 1 Першого протоколу до цієї Конвенції, яка не така жорстка, як наша стаття 388 ЦК України. І вітчизняні суди зобов’язані застосовувати цей Протокол, адже він — частина національного законодавства.

— Тобто застосування статті 1 Першого протоколу робить такі справи особливими?

— Я не стверджував би, що якимись особливими. Але кожна з цих справ потребує індивідуального підходу і «за шаблоном» вирішуватися не повинна.

Дійсно, стаття 1 Першого протоколу до Конвенції дозволяє державі втручатися в право власності приватної особи, в тому числі дозволяє й вилучати майно з приватної власності. Проте такі дії держави повинні відповідати загальновизнаним принципам, критеріям, які напрацював у своїх рішеннях Європейський суд з прав людини (далі — ЄСПЛ).

Фактично основних критеріїв є три:

по-перше, втручатися в право особи на мирне володіння майном держава має право лише на підставі закону,

по-друге, за наявності суспільного інтересу, і

по-третє, таке втручання повинно бути пропорційним тим цілям, які ставить перед собою держава. Тобто в кожному конкретному випадку держава повинна оцінювати «вагу» інтересів — суспільного та приватного, щоб збалансувати потреби суспільства з правом окремої особи і не покладати на власника, фізичну особу, непомірний, індивідуальний, особистий тягар. ЄСПЛ називає це пропорційністю інтересів, досягненням «справедливого балансу».

Як бачимо, критерії такі, що об’єктивно не можуть бути шаблонними. Адже в кожному конкретному випадку суспільний інтерес у вимогах прокурора виражається по різному, так само індивідуально в кожному конкретному випадку слід підходити до визначення обсягу приватного інтересу особи та встановлювати «справедливий баланс» між цими інтересами.

— Хотілося б більш глибоко зрозуміти сутність цих понять. Що означає «суспільний інтерес»?

— Як визначає ЄСПЛ, суспільний інтерес — це загальний, публічний інтерес. Він може включати інтерес держави, окремих регіонів, громад чи сфер людської діяльності. При цьому ЄСПЛ не ставить рамок для держави в цьому питанні, а визнає, що національні органи влади, припустімо, та сама прокуратура або суд, краще знають ситуацію, яка склалась у державі, краще володіють інформацією про потреби власного суспільства, а тому й ефективніше можуть оцінити цей самий інтерес.

Загалом категорії, використовувані ЄСПЛ, для нас складні, тому що не звичні, навіть для юристів. Спробую на прикладі пояснити сутність суспільного інтересу.

Конституція України закріплює, що земля — наше основне національне багатство. Вона перебуває під особливою охороною держави і є об’єктом права власності Українського народу. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування лише здійснюють права власника від імені народу, в тому числі й тоді, коли приймають рішення щодо розпорядження землями державної чи комунальної власності.

Припустимо, що в містечку є парк, тобто зелена зона, яку використовує більшість населення цього містечка — для прогулянок, заняття спортом, відпочинку і таке інше. Одного дня навколо території парку починають споруджувати високий паркан. Там з’являється охорона, яка не допускає в парк людей, мотивуючи свої дії тим, що парк — приватна власність. Знову-таки, припустимо — прокуратура вважає, що земельна ділянка (парк) була незаконно передана в приватну власність із комунальної, а тому звертається в суд із позовом про витребування землі.

Суспільний інтерес звернення прокуратури до суду буде очевидний, адже в «приватних руках» незаконно опинилась земельна ділянка, яка до того перебувала в комунальній власності. Більш того, громаду позбавили не тільки власності на землю, а й парку, яким користувалося населення міста. В цьому випадку вимоги прокурора спрямовуються на захист загальних інтересів громади — і права комунальної власності на землю, і права на користування парком. Крім того, і правильне застосування законодавства також становить «суспільний інтерес» (до речі, про це ЄСПЛ висловився в рішенні в справі «Трегубенко проти України»).

Те саме можна сказати й про ліси, прибережні зони річок, озер, пляжі тощо. Всі ці об’єкти, як правило, належать до об’єктів загального користування громадян, а тому незаконний їх перехід у приватну власність так чи інакше, але суспільному (загальному) інтересу не відповідає.

— Чи означає це, що для повернення землі в державну або комунальну власність слід лише встановити факт порушення закону при її передачі в приватну?

— Ні, не тільки. Факт порушення закону — обов’язково слід установити. Проте це не єдина обставина, яка повинна бути врахована. Перш за все слід оцінити власне саме порушення закону — в чому воно виражалося, наскільки серйозним було, хто конкретно закон порушив, чи була причетна до порушення закону та особа, яка одержала землю в приватну власність, чи могла взагалі та чи інша земля бути передана в приватну власність тощо. Погодьтеся, що є велика різниця між тим, наприклад, коли особа набула права власності на земельну ділянку внаслідок подання компетентному органу підроблених документів, і у випадку, коли порушення стосувалось якоїсь формальної адміністративної процедури, але в цілому істотно не вплинуло на правомірність вирішення питання.

Ці питання важливі. Проте трапляються випадки, коли прокуратура, та й суди також, формалізують їх та зводять до абсолюту. Зокрема, певний час суди посилалися на рішення ЄСПЛ у справах «Стретч проти Сполученого Королівства» та «Федоренко проти України» та займали таку позицію: самі по собі порушення закону при передачі майна у приватну власність, допущені органами влади, не можуть бути безумовною підставою для повернення цього майна державі, якщо такі порушення не були наслідком винної протиправної поведінки самого набувача майна.

Однак така позиція — помилкова. Дійсно, в зазначених справах ЄСПЛ задовольнив заяви відповідно Стретча та Федоренка і визнав, що держава порушила їх право на мирне володіння майном. Але не тому, що порушення закону допустили органи влади, а не вони, заявники. А тому, що Суд визнав втручання держави в право власності заявників непропорційним, тобто таким, що порушило «справедливий баланс». Суд оцінив дії, події, обставини з обох боків: і з боку держави, і з боку заявника. І дійшов висновку, що саме в цих, конкретних справах державні органи допустили деякі порушення закону, але ці порушення загалом не стосувалися серйозних питань у публічних відносинах і не суперечили життєво важливому суспільному інтересу.

У нашому випадку зовсім навпаки. У переважній більшості звернень прокуратури до суду йдеться якраз про необхідність задоволення суспільної потреби у відновленні законності при вирішенні серйозного, важливого та суспільно значущого питання — земельного.

— То який, на вашу думку, правильний підхід до вирішення таких спорів?

— Упевнений, що кожен такий спір — індивідуальний, і до його вирішення не можна підходити шаблонно. Насамперед слід проаналізувати його через призму застосування статті 1 Першого протоколу до Конвенції та відповідної практики ЄСПЛ. А це означає, що в кожному конкретному спорі потрібно визначитися, по-перше, із тим, що саме становить «суспільний інтерес» у позовних вимогах, а, по-друге, чи буде дотримано «справедливого балансу» між інтересами суспільства та особи, з володіння якої витребовується земельна ділянка.

Це вимагає від суду враховувати та оцінювати велику кількість різноманітних чинників, і складність у тому, що їх виключного переліку немає і, звісно, бути не може.

Також важливо в будь-якому разі оцінювати поведінку власника землі, незалежно від того, чи він одержав землю у власність безпосередньо за рішенням органу державної влади чи місцевого самоврядування, чи купив її в попереднього власника. Чому? Поясню знову на прикладі.

Часто буває так, що особа, яка є володільцем земельної ділянки, набула її внаслідок укладення ланцюжка договорів купівлі-продажу. На перший погляд все видається цілком законним і прозорим. До останнього покупця нібито не могло й не може бути жодних претензій — він же купував землю з огляду на те, що всі необхідні документи в продавця були в наявності.

Проте подивімося на цю ситуацію з іншого боку.

Вітчизняні закони забороняють, наприклад, органам місцевого самоврядування та органам виконавчої влади передавати в приватну власність ліси та землю лісогосподарського призначення поза складом угідь селянських, фермерських та інших господарств, або й у складі цих угідь, якщо площа ділянки більша, ніж 5 га (статті 83, 84 ЗК України, ст. 12 ЛК України). Тобто жодна особа в нашій державі не має можливості законно одержати у приватну власність землю лісогосподарського призначення площею понад 5 га, не кажучи вже про ліси поблизу міст, сіл і т. ін.

Характерні для лісу природні ознаки — дерева, кущі, чагарники. Ці ознаки явні, видимі та об’єктивні. Якщо людина бажає купити поблизу міста земельну ділянку площею, припустімо 10 га, та приїде її оглянути, вона помітить, що це ліс. То хіба не повинно виникнути в потенційного покупця закономірне запитання: яким чином земельна ділянка, а фактично — ліс площею 10 га, потрапила у приватну власність продавця, якщо закон це забороняє? Повинно виникнути. Покупець має проявляти розумну обачність, у допустимих межах сумніватися в законності переходу землі в приватну власність і під час купівлі ділянки діяти добросовісно, щоб у подальшому не нести тягар негативних наслідків від втручання держави в право на володіння майном.

— І насамкінець... Як, на вашу думку, суди готові справлятися з такими справами?

— На мою думку, — так, більшою мірою готові. Наша держава ратифікувала Конвенцію та Перший протокол досить давно, і для вітчизняної судової системи рішення ЄСПЛ вже перестали бути чужими. Більшість суддів розуміються на правилах застосування висновків ЄСПЛ і використовують їх під час розгляду справ. Хоча випадки, коли практика ЄСПЛ застосовується невиправдано та формально, на жаль, іноді теж трапляються.

Звісно, помилки нижчого суду в конкретній справі можуть виправити суди вищої інстанції, в тому числі й Верховний Суд України. Власне, так і відбувається. Проте Верховний Суд України як найвища судова установа в нашій державі насамперед зацікавлений не в тому, щоб скасувати рішення нижчого суду в окремій справі в разі помилки суду. Навпаки, ми зацікавлені в тому, щоб суди не помилялися.

З цією метою Верховний Суд України періодично ініціює проведення заходів науково-практичного спрямування (конференцій, семінарів тощо), на яких не лише судді, а й науковці, адвокати, інші правники обговорюють певні питання застосування закону. Впевнений, що такі заходи мають неабияку користь — учасники мають змогу поділитися різними думками, подискутувати, а в результаті напрацювати узгоджені висновки та рекомендації для використання.

Не оминув Верховний Суд України увагою й такі спори, про які ми зараз говоримо. Так, 22—23 жовтня минулого року відбулася міжнародна конференція на тему «Право власності: європейський досвід та українські реалії», співорганізаторами якої разом із Верховним Судом України виступили Київський національний університет імені Тараса Шевченка, а також проект ЄС «Підтримка реформ в сфері юстиції» та координатор проектів ОБСЄ в Україні.

Захід був спрямований на обговорення надзвичайно важливих, актуальних питань захисту права власності й левову частку часу ми присвятили саме стандартам ЄСПЛ, європейській судовій практиці розгляду спорів, пов’язаних із втручанням держави в право людини на мирне володіння своїм майном. Дякуючи нашим європейським партнерам, учасники мали змогу послухати думки не лише вітчизняних правників, а й міжнародних експертів, зокрема пана Драголюба Поповича, судді ЄСПЛ у відставці, від Сербії.

Матеріали конференції були видані окремим збірником і надіслані всім судам для можливого використання. Збірник в електронному вигляді ми також розмістили на офіційному веб-порталі Верховного Суду України для того, щоб кожен охочий, навіть не юристи, міг ознайомитися з доповідями учасників конференції та сформувати правильне уявлення про особливості спорів, у яких держава домагається витребування майна з володіння приватної особи.

Приємно також, що і юридичний журнал «Право України» зацікавився тематикою нашої конференції та присвячує перший номер журналу цього року питанням судового захисту права власності. Зокрема, будуть надруковані й деякі доповіді, що пролунали на конференції, щодо європейських стандартів і досвіду.

На мою думку, такі матеріали можуть і повинні бути доступними для широкого кола осіб. Вони слугують джерелом інформації для вітчизняних правників, особливо в тих питаннях, які стосуються правил застосування рішень ЄСПЛ, і мають неабияку користь, адже в подальшому можуть використовуватися в практичній роботі і суддями, і адвокатами, і юристами, які представляють інтереси сторін у судових процесах.

— Дякуємо за розмову.

— Прошу.